[NOT:  Aşağıdaki yazı 2001 yılında TÜDAV’ ın “Marmara Denizi Sempozyumu” için yazılmıştı. Son günlerde öğrencilerin yoğun ödev çalışmalarına yardımcı olmak düşüncesiyle yazıyı tekrar yayınlamaya karar verdim. Fakat bu 1999 yılından sonraki gelişmeleri kapsamıyor...Nilüfer Oral*]

 ÖZET

 II. Dünya savaşı sonunda ilk kurulduğu zaman IMO’nun kuruluş amacı belli başlı denizcilik devletlerine deniz güvenliği sağlamak için  devletlerarası bir forum yaratmaktı.  Tanker kazalarının neticesi olarak IMO içine kapanık küçük bir organizasyon olmaktan çıkıp seyir güvenliği ve çevre korunması açılarından uluslararası etkin bir organizasyona dönüştü. IMO’nun rolü siyasi olmayıp teknik konulara odaklanmış olarak tanımlanmıştır.  Türk Boğazlarındaki trafik düzenlemesi meselesi Organizasyonun yapısındaki bir zafiyeti gün ışığına çıkarttı.  Yetki alanın dışında olan konuları ayıklayacak bir mekanizmanın eksikliğinden dolayı Organizasyon Türk Boğazlarıyla ilgili müzakerelerin yetki alanının dışına çıkmasını engelleyemedi.  Sonuç olarak çok basit olması gereken bir meseleyi 6 yıl süren bir müzakereye çevirdi.  Bu makale 1994-1999 yılları arasında IMO’da Türk Boğazlarıyla ilgili süreci inceleyecek ve IMO ‘nun kendi   yetki alanının içinde hareket edip etmediğini sorgulayacak; eğer etmediyse bunun sebebini araştıracak.

I- GİRİŞ

 Uluslararası Denizcilik Örgütü ( IMO), mütevazi bir başlangıç yaptıktan sonra, denizcilikle ilgili konularda geniş etkiye  sahip bir uluslararası organizasyon olarak gelişti; onun bugünkü otoritesi ya da etkisi, gözetimi altında yapılmış olan seyir güvenliğine ve deniz çevresinin korunmasına ilişkin uluslararası konferanslarla, sözleşmelerle ve kurallarla kanıtlanmıştır1. Denizcilik alanındaki sözleşmelerin (konvansiyonların) ve kuralların (regulations) yapılması bakımından tek temsilci olması, onun “kural koyuculuk işlevi”ni (law making role) genişletmiştir.

UDÖ (IMO), temelde, uluslararası alanda Hükümetler arasında işbirliğini teşvik eden teknik bir örgüttür; işlevi teknik alanla sınırlıdır. Ancak, son birkaç yıl içinde UDÖ’nde yapılan Türk Boğazlarıyla ilgili çalışmalar, Örgüt’ün, kuruluş sözleşmesinde belirtilmiş olan yetki alanının dışına çıkmasını önleyecek mekanizmalardan mahrum olduğunu ortaya koymuştur. 

II- IMO’NUN TARİHİ 

UDÖ (Uluslararası Denizcilik Örgütü; International Maritime Organisation), gerekli sayıda üye Devletin onaylamasıyla, 1958 yılında, Intergovermental Maritime Consultative Organisation (IMCO) adıyla kurulmuştur2. Ancak, kuruluşun tohumları daha önce atılmıştı. İkinci Dünya Savaşı sırasında Müttefik Kuvvetler “Shipping Adjustment Board”u kurmuşlardı; bu örgüt, savaşın bitmesinden, bir yıl önce (1944) United Marine Authority (UMA) adını aldı; bu örgütün işlevi, savaş sırasında Müttefiklerin denizcilikle ilgili etkinliklerinin (faaliyetlerinin) eşgüdümünü (koordinasyonunu) sağlamaktı. Savaş sona erince, örgütün adı United Maritime Consultative Council (UMCC) oldu ve barış dönemi etkinliklerine yardım etmek üzere yeniden yapılandırıldı3.

IMCO’yu yaratan, o dönemde dünya gemi tonajının aslan payına sahip olan gelişmiş Batı ülkeleriydi4. Ancak, kurucular, denizcilik endüstrisinin bu alana yapılacak olası müdahalelere karşı nasıl duyarlı olduğunu bildiklerinden, IMCO’yu kurarken, bu kuruluşa politik müdahalelerin yapılmasını önlemek konusunda çok dikkatli davranmışlardı. Bu “politikadan arınmışlık” ilkesi, kuruluşun adında yer verilen istişari (danışma’ya ilişkin; consultative) sözüyle belirginleştirilmiştir.

IMCO’nun ana amacı,deniz güvenliği için hükümetler-arası (inter-govermental) bir forum, bir müzakere/tartışma/görüş alış-verişi alanı yaratmaktı. Bir danışma örgütü olarak IMCO’nun işlevleri ya da görevleri, tavsiye kararları (recommendations) kabul edip yayınlamak, konferans düzenlemek, konvansiyon taslağı hazırlamak ve üyelerinin, denizcilik alanında birbirleriyle istişareler yapmasına ortam hazırlamaktı. Denizcilikte önde olan ülkeler, kendi denizcilik etkinliklerine her türlü müdahaleye kesin olarak karşı çıktıkları için, IMCO’nun görev alanı içine “ticaret denizciliğiyle ilgili” etkinliklerin alınmasını istememişlerdir. Bu tavır öyle belirgindi ki, IMCO’ya vücut veren Sözleşmeyi imzalayan birçok üye ülke, katılma belgesini imzalarken, IMCO’nun denizciliğin ticaret ve ekonomisine müdahale edemeyeceğine ilişkin olarak rezerve kaydı koydu.

 III- IMO’NÜN ROLÜ VE GÖREVİ

 Hükümetlerin, uluslararası denizcilik alanında yetkili kıldığı tek örgüt olması bakımından, -yukarıda özetlediğimiz tarihsel gelişme gözönünde tutulmasa da- IMO’nün öneminin büyük olduğu görülmektedir. Ancak, 1967 yılında bütün dünya Torrey Canyon adlı tankerin karaya oturması sonucunda ortaya çıkan felaketle sarsılınca, IMO’nün önemi daha da belirginleşti.

Dr. David Abeccasis’in yazdığı bir öykü konumuz bakımından ilginçtir: “Bir sigorta brokeri, her yıl, sigorta endüstrisindeki dostlarına, Torrey Canyon gemisi kaptanının şerefine kadeh kaldırılan bir ziyafet vermektedir”5. Dr. Abeccasis bu kutlama ziyafetinin nedenini yansıtmak üzere öyküyü şöyle tamamlamaktadır: “Torrey Canyon olayı yalnız çevre kirlenmesi sorumluluğu yönünden donatanların karşı karşıya oldukları riziko’nun ve dolayısıyla reasürans limitlerinin artması sonucunu doğurmamış; aynı zamanda uluslararası alanda işbirliği yapan üç-kardeşin (diplomat-hukukçu-sigortacı üçlüsü) gemilerden deniz kirlenmesi alanında daha iyi konvansiyonlar, yasalar, tüzükler yapmak için, diledikleri gibi at oynatacakları bir alan açılmasını da sağlamıştır”6.

                Torrey Canyon olayı, bu olaya kadar yeterince etkili ve prestijli olmayan IMCO’ya da adeta yeniden hayat verdi. IMCO, Torrey Canyon olayından hemen sonra, süratle bir konferans toplanması için harekete geçti ve 1969 Kasım’ında Brüksel’de toplanan diplomatik konferansta iki önemli uluslararası sözleşme kabul edildi:

1. CLC (Convention on Civil Liability of Oil Pollution Damage, 1969)

2. INTERVENTION (International Convention Relating to Intervention on High Seas in Cases of Oil Pollution Casualties, 1969)

Bu iki sözleşme deniz hukuku alanında kilometre taşı oluşturdu ve yeni uluslararası sözleşmeler yapılması için diplomatik konferanslar düzenlemek bakımından UDÖ’ne (IMO’ya) cesaret verdi.

UDÖ’nün yasal görevi ve etkinlik alanı ana-sözleşmesinde belirtilmiştir ve bu ana-sözleşme, IMCO’nun kuruluşundan itibaren dört kez değiştirilmiştir. Bununla birlikte, örgütün amacı, esas itibarıyla değişmemiştir.

Ana-sözleşmesinin birinci maddesinde, UDÖ’nün amaçları şöyle belirtilmiştir (serbest çeviri yapılmıştır):

1. Uluslararası ticarette  çalışan gemileri ilgilendiren her türlü teknik sorunla ilgili olarak Hükümetler   arası işbirliğinin mekanizmalarını sağlamak;

2. Denizin gemilerden kirlenmesini kontrol etme ve önleme ile genel olarak deniz güvenliğinin sağlanması konularında en yüksek standartların kabul edilmesini teşvik etmek ve kolaylaştırmak;

3. Maddede belirtilen amaçlara ulaşılmasını sağlamak üzere yönetsel ve hukuksal işlevi yerine
         getirmek.

4. Birleşmiş Milletler Örgütü’nün yan kuruluşlarından biri tarafından denizcilikle veya denizciliğin deniz çevresine etkisiyle ilgili olarak ortaya konmuş sorunlar üzerinde durmak.

Apaçık görülüyor ki, IMO, Hükümetleri uluslararası bir şemsiye altında birleştirmek ve böylece seyir güvenliği ve deniz çevresinin korunmasına yönelik teknik çalışmalar yapan müdahaleci olmayan bir organ olarak düşünülmüş ve kurulmuştur. Ancak, İkinci Dünya Savaşı sonrasında tanker kazalarında görülen artma ile dünyadaki gemi filolarında karşılaşılan hızlı büyüme IMO’nün öneminin artmasına neden olmuştur. 1982 Deniz Hukuku Sözleşmesi (BMDHS 1982; UNCLOS) bu önemi daha da artırmıştır.

IMO’nün etkinliği  kararlar, kodlar ve konvansiyonlar şeklinde sonuçlanır; kararlar (resolutions) bağlayıcı olmayan, konsensuslarla ortaya çıkarılmış tavsiyelerdir; konvansiyonlar ve kodlar, önce bir karar (resolution) şeklinde ortaya çıkar ve uygulamayla şekillenir ve koda ya da konvansiyona dönüşür.

 IV- ÖRGÜTÜN YAPISI

 Kuruluşundan itibaren IMO önemli yapısal değişiklikler geçirdi. Başlangıçta, zamanın denizcilik alanındaki güçlü devletlerinin istemine uygun olarak navigasyon güvenliği sağlamak üzere bir forum olarak kurulmuştu. Bu ilk kuruluştaki IMCO, 1959-1973 arasında:

(1)      Genel Kurul (Assembly)

(2)      Konsey (Council)

(3)      Deniz Güvenliği komitesi (MSC)

‘nden oluşuyordu. Gerek Konseye ve gerek MSC üye sayısı sınırlıydı; her üye Hükümet, bugünkü gibi, bu organlara giremiyordu7.

Bugün UDÖ (IMO)’nun organları şöyle sayılabilir:

* Genel Kurul (Assembly)

* Konsey (Council)

* Deniz Güvenliği Komitesi (MSC)

* Deniz Çevresini Koruma Komitesi (MEPC)

* Hukuk Komitesi

Genel Kurul örgütün en üst organıdır; bütün üye Hükümetlerin (Devletlerin) temsilcilerinden oluşur ve iki yılda bir toplanır. Yetki ve görevleri şöyle özetlenebilir:

1. Kararları (resolution) kabul eder.

2. Konvansiyon eklerini kabul eder.

3. Konsey üyelerini seçer.

4. Denizlerin   petrol   kirliliğine   uğramaması   ve  deniz  güvenliğiyle  ilgili  olarak  kabul  ettiği   kuralların
       benimsenmesini üyelere tavsiye eder.

5. Teknik işbirliğini teşvik eder.

6. Diplomatik konferanslar toplar.

7. Yan kuruluşlar için karar verir.

8. Konsey raporlarını değerlendirir.

9. Bütçeyi oylar.

10. Örgütün mali işlerini karara bağlar8.

Konsey, üç gruba ayrılan 40 üyeden oluşur. Bu grupları şöyle belirtebiliriz:

 “A” Grubu üyeler:

Bu grupta, deniz taşımacılığı alanında çıkarları en geniş olan 10 ülke yer alır9.

“B” Grubu üyeler:10

Ticaret denizciliği alanında önde gelen 10 Devlet.

“C” Grubu üyeler:11

Bu gruba A ve B grubuna seçilmemiş olan devletler arasından, hem deniz taşımacılığı bakımından önemli olan ve hem de dünya coğrafyasının her bölgesini temsil edecek şekilde 20 üye seçilir.

Örgütün çalışma programını Konsey belirler ve bu bakımdan Örgütün izleyeceği politikayı belirleyen organ rolünü oynar.

Genel Kurul’a sunulacak gerek ana sorunlar ve gerek yönetimle ilgili karar tasarılarının hazırlanması görevi de Konsey’e aittir.

Türkiye, ilk kez Genel Kurulun 21. toplantısında 2000-2001 yılları için “C” grubu üyeliğine seçilmiş bulunmaktadır.12

MSC olarak kısaltılan Deniz Güvenliği Komitesi, Örgütün kurulmasının varlık sebebi  sayılabilecek en güçlü komitedir. Bu komite yolalım (seyir; navigasyon) alanında uzman olan teknik karakterli bir komitedir.

Örgütün ana-sözleşmesinde MSC’nin işlevi şöyle belirtilmiştir (serbest çeviri):

“Örgütün çalışma alanına giren;

-          seyir yardımcılarıyla;

-          gemilerin yapımı ve teçhizatıyla:

-          güvenlik açısından gemilerin gemiadamıyla donatılmasıyla;

-          çatışmayı önleme kurallarıyla;

-          tehlikeli yüklerin elleçlenmesiyle;

-          deniz güvenliği ve deniz kazaları alanında araştırma ve soruşturma yapılmasıyla;

-          kurtarma ve yardımla;

-          genel olarak deniz güvenliğini etkileyen her sorunla

ilgili konular üzerinde çalışma yapmak.13”

                MSC, yıllardan beri kod’lar, konvansiyonlar ve tavsiye kararlarıyla (resolutions) deniz güvenliği için kurallar konmasını sağlamıştır. MSC yalnızca bu kuralların taslağını hazırlamakla kalmamış, onları güncelleştirmek üzere sürekli olarak çalışmalar yapmıştır. Örneğin MSC, Denizde Can Güvenliği Sözleşmesini (SOLAS) sürekli olarak gözden geçirmiştir. MSC’nin taslağını hazırladığı öteki önemli metinler (enstrumanlar) şunlardır:

-          Uluslararası Tehlikeli Eşya Kodu (IDGC)

-          Denizde Araştırma ve Kurtarma Uluslararası Konvansiyonu.14

Ayrıca, MSC’nin alt komisyonu olarak sürekli çalışan 7 tane alt-komite vardır.15

IMO’nun bir başka önemli komitesi MEPC diye kısaltılan Deniz Çevresini Koruma Komitesi’dir. Bu komite, Torrey Canyon, Argo Mercant, Amaco Cadiz gibi tankerlerin yaptıkları önemli kazaların ürünü olarak kurulmuştur.

MEPC önce bir alt-komite olarak kurulmuş, 1973’de ayrı bir daimi komite durumuna getirilmiştir. MEPC, denizlerin petrolden kirlenmesini önlemek üzere hazırlanan birçok konvansiyonun kabul edilmesinde önemli rol oynamış; örneğin, MARPOL diye kısaltılan konvansiyonun 1973’de kabul edilmesini ve bu konvansiyona 1978’de ek yapılmasını sağlamıştır. (MARPOL 1973/78)16

Hukuk Komitesi’nin varlığını Torrey Canyon tankeri kazasına borçlu olduğu söylenebilir. Sözkonusu kazanın hukuksal sonuçlarını ve yansımalarını incelemek üzere geçici olarak kurulmuş olan bu komite de, zamanla daimi komite durumuna gelmiş ve birçok konvansiyonun hazırlanmasında önemli rol oynamıştır.17

IMO anasözleşmesinin 33. maddesine göre, Hukuk Komitesi Örgütün çalışma alanına giren herhangi bir konuyu ele alıp inceleyebilir.

Örgütün bir de İşbirliği Komitesi (Co-operation Committee) vardır; bu komitenin başlıca görevi, Birleşmiş Milletler kabul ettiği projeler için teknik işbirliğini sağlamaktır.

Örgütün bir de Sekreteryası vardır. Bugün IMO’nün Londra’da üslenmiş olan bir Genel-Sekreter ile 300 personelden oluşan Sekreteryası vardır.18 Sekreterlik, Örgütün yönetim işinden (idaresinden) sorumludur.

Sivil Toplum Örgütlerine (STÖ) de (NGO) değinmek uygun olacaktır. IMO, ticaretle, sigortayla ve çevreyle ilgili birçok STÖ’nü (NGO’yu) danışman olarak kabul etmiştir. NGO’ların toplantılarda oy vermek hakları yoktur ama öneri kağıtları verebilirler; ayrıca ICS (Uluslararası Deniz Ticaret Odası), OCIMF (Petrol Şirketlerinin Uluslararası Denizcilik Forumu) gibi kuruluşların, Örgüt üzerinde büyük bir etkisi vardır.

Gerçekten, Türk Boğazlarında trafik ayırım düzeni ve ona ekli olarak kabul edilen IMO Kural ve Tavsiyeleri (IMO Rules and Regulations) üzerinde yıllar süren müzakereler sırasında bu iki kuruluş (ICS ve OCIMF) çok aktif bir rol oynamışlardır.19

V- IMO ve Türk Boğazları

Türk Hükümeti deniz kazalarındaki artış üzerine, Türk Boğazları için yeni denizcilik kuralları koymaya karar verdi. Bu kararın ardından, öngörülmüş ulusal kuralların Trafik Ayırım Düzeni (TAD) belirleyen kısmının kabul edilmesi için IMO’ya teklif edilmesi de kararlaştırıldı.

26 Mart 1993 tarihinde Türkiye, Türk Boğazları’nda varolan seyir problemlerini çözmek ve deniz güvenliği sağlamak ve deniz çevresini korumak üzere Uluslararası Denizcilik Örgütü’ne Türk Boğazları’nda Trafik Ayırım Düzeni ortaya koyma fikrini, Deniz Güvenliği Komitesi 62. dönem (MSC 62) toplantısına bir yazıyla sunmuştur.20 Bazı görüşmelerin ardından konu, Türk Boğazları’nda yeni bir Trafik Ayırım Düzeni oluşumunu prensipte kabul eden alt komiteye gönderilmiştir; ancak adı NAV olarak kısaltılan bu alt-komite (Sub-committee on Navigation), TSS’leri (TAD’leri) kabul ederken bunlara bir de Rules and Regulations eklenmesini de kabul etmiştir. 21

Türkiye’nin de yer alacağı 62. dönem toplantısından yaklaşık 1 yıl önce Nassia/Shipbroker kazası İstanbul’u sarstı.22 Bu kaza Boğazlarda yeni bir trafik idare sisteminin gerekliliğini ve ivediliğini kanıtlıyordu ve UDÖ cevap vermekte gecikmedi. 63. dönem toplantısında 24 Kasım 1994’te23 yürürlüğe girmiş olan Türk TAD ve İstanbul-Çanakkale Boğazları ve Marmara Denizi ile ilgili kurallar ve tavsiyeler 19. Genel Kurul toplantısında24 kabul edilmek şartıyla benimsendi. Fakat Rus Federasyonu’nun teklifi ve güçlü Türk itirazları üzerine, aşağıdaki şartlar kararlaştırılan kurallar ve tavsiyelere eklenmiştir:

Kurallar ve Tavsiyeler deniz güvenliği ve çevrenin korunması amacıyla konulmuştur. 1982 Deniz Hukuku BM Konvansiyonu ve 1936 Montrö Konvansiyonunu kapsayan uluslararası hukuk uyarınca Boğazları kullanan herhangi bir geminin haklarını etkilemek ya da zarara uğratmak maksadıyla çıkarılmamıştır.

Ayrıca Komite, kıyıdaş Devletçe (Türkiye tarafından) yürürlüğe konan ulusal düzenlemelerin, mevcut Kurallar ve Tavsiyelerle uyum içinde olması gerektiğini belirten ilave şartı kapsayan Yunanistan ve Bulgaristan’ın teklifini de kabul etmiştir.

Tek yön25 ve çift yön trafiğinin askıya alınmasını öngören ulusal düzenlemenin Montrö ve uluslararası hukukla uyumsuz olduğunu iddia eden itirazların varlığı bilhassa önemlidir.

Türkiye’nin ulusal tüzük hükümlerine karşı ileri sürülen iddiaları gözden geçirmeden önce bir başka nokta üzerinde durmak gerekecektir: Acaba Türkiye’nin hukukunun diğer hukuklarla bağdaşması meselesinde IMO’nun yargıç gibi hareket etmesi IMO’nun yetki alanına girer mi? Kurallar ve Tavsiyelerin uluslararası hukuku ve özellikle 1982 Deniz Hukuku Sözleşmesi ile 1936 Montrö Sözleşmesi’ni ihlal edip etmediğine kimin karar vermesi gerekeceği sorunuyla karşılaşılacaktır.

Karadeniz kıyıdaşı olan devletlerin görüşüne göre Türk Boğazları uluslararası boğazlardır ve bu bakımdan bununla ilgili sorunlar çok taraflı görüşmelerle çözümlenmelidir. IMO denizcilik konularıyla ilgili tek örgüt olduğu için bu konunun tartışılması için uygun bir forumdur. Gerçekten MSC’nin 64. dönem toplantısında Rus Federasyonun görüşü şu şekilde ileri sürülmüştür;

“Türk Boğazları sorunu organizasyonun yetkisine giren evrensel bir problemdir. Eğer Organizasyon Deniz Hukuku Konvansiyonunda kendisine tanınmış olan yetkili uluslararası organizasyon statüsünü korumak istiyorsa; bizim görüşümüze göre, denizcilik kurallarını destekleyerek ve kendi kararlarının icrasını sağlayarak otoritesini arttırmalıdır.”26

IMO’nün uluslararası adli bir kurum olarak hareket edebileceği iddiasını destekleyen bir metin yoktur; ne IMO’nun ana sözleşmesinde ve ne de 1982 BMDHS’inde bu iddiayı destekleyecek bir hüküm vardır. BMDHS 1982 (UNCLOS) IMO’nün rolüne bir üstünlük tanımış olsa bile, Örgüte dolaylı atıf yapan bu hükümler, IMO’ye böyle bir yetki tanımayan Montrö Konvansiyonu gibi konvansiyonların ve antlaşmaların IMO tarafından yorumlanabileceği anlamına gelmez; örgüte üye bir devletin ulusal kanununa meşruiyet tanımak gibi bir hak bahşetmez.27 IMO hiçbir zaman hükümetlerin politikalarıyla ilgilenmemiştir. Ancak kısa bir süre önce IMO ilk kez STCW diye kısaltılan Konvansiyonun uygulanmasıyla ilgili olarak dolaylı yoldan müdahalede bulunmuştur.28

Rusya Federasyonu yukarıda özetlediğimiz eleştiriyi takiben Hukuk Komitesi’nin 71. Oturumuna “Boğazlar Bölgesi ve Marmara Denizi’ndeki trafik düzeni ile ilgili Türk Tüzüğü’nün Deniz Güvenliği Komitesi (MSC) tarafından kabul edilen Kural ve Tavsiyelerle uyuşmadığı” başlıklı doküman sundu.29 Hukuk komisyonuna bir hukuki görüş bildirmesi için talepte bulunan Rusya Federasyonu’nun gerçek amacı Türkiye’yi komisyona şikayet etmekti. Rusların sundukları doküman bir kez daha şu görüşü öne çıkartmıştır: Türkiye’nin 1 Temmuz 1994’te yürürlüğe koyduğu tüzük hükümleri 1936 Montrö Sözleşmesi ve genel olarak uluslararası hukukla ve özellikle UNCLOS’la bağdaşmadığı gibi Deniz Güvenliği Komitesi’nin 63. toplantısında kabul edilen IMO  Kural ve Tavsiyeleri ile de uyuşmamaktadır. Rusya Federasyonu verdiği kağıtla hukuk komitesinden Türkiye’nin yürürlüğe koyduğu tüzüğün IMO Kural ve Tavsiyeleriyle uyuşup uyuşmadığı konusunda görüş bildirmesini talep etmiştir. Bu talepten başka Rusya Federasyonu Türkiye’nin ulusal kurallarına itirazlar da ileri sürmüş ve bazı durumlarda geçişi askıya almak hatta bazı sınıf gemilerin geçişini yasaklamak gibi makul olmayan seyir sınırlamaları yapılmış olmasından şikayet etmiş ve fiili bir geçiş prosedürü öngörülmüş olmasından şikayetçi olmuştur.

Hukuk Komitesi’nce hazırlanan rapor istenen hukuki görüşü belirlerken Türkiye’nin itirazlarına rağmen IMO’nün ana sözleşmesine ya da başka kaynaklara göre böyle bir görüş bildirmeye yetkisi olup olmadığı konusunda hiçbir analiz içermemektedir. Rusya’nın sunduğu belgede ileri sürülen hususlara ilişkin uzun müzakerelerden sonra Hukuk Komitesi’nde şu sonuçlara varılmıştır.

142- Türk ulusal tüzük hükümlerinin  IMO’nün Kural ve Tavsiyeleri  ile uyumuna ilişkin olarak bir sorun ortaya çıktığında örgüt, IMO bu konuyla ilgilenecektir.

143- Bu konuda konulacak herhangi bir ulusal kural, genel olarak uluslararası hukukla ve özel olarak IMO Kural ve Tavsiyeleri ile ve ayrıca Montreaux Sözleşmesi ile uyumlu olmalıdır.

144- Yukarıdaki anlatımlardan    çıkan    sonuca    göre,   delegelerin önemli bir kısmının   Türk   Tüzük Hükümleri’nin IMO Kural ve Tavsiyeleri ile, uluslararası hukukla ve Montreaux Konvansiyonu ile  uyumlu olmadığı görüşünde oldukları anlaşılmıştır. Öte yandan Türk delegasyonu, karşı görüştedir.

145- Hukuk Komitesi, durumun Komite içinde çözülebilecek mahiyette olmadığı sonucuna  varmış ve bu bakımdan Deniz Güvenliği Komitesi’ne (MSC’ye) ya da onun içindeki bir çalışma grubuna  gönderilmesinin uygun olacağı sonucuna varmıştır.

Ele alınacak konunun kendisince, karara bağlanacak bir husus olmadığı sonucuna varmasına rağmen Hukuk Komitesi’nin, teknik bir komite olan MSC’den esasının hukuksal olduğunu bildiği bir konuda karar vermesini nasıl bekleyebilir?

IMO, bu mahiyetteki bir soru hakkında karar vermek bakımından niçin yetkisizdir? Türk Boğazları ile ilgili sorunlar IMO’nün usuli yöntemleri ile ilgili sorunları ortaya çıkarmaktadır. Hukuk Komitesi’nin yanıtlaması gereken ilk soru Rusya Federasyonu’nca sunulan belgede ileri sürülen hususların IMO’nün ana sözleşmesi ve öteki ilgili kurallara göre IMO’nün çalışma alanı ve işlevleriyle bağdaşıp bağdaşmadığıdır. Şu husus önemle gözönünde tutulmalıdır: IMO’nün ana sözleşmesine göre Hukuk Komitesi, örgütün çalışma alanına giren tüm hukuksal konuları incelemektir. Eğer bir konu Ana Sözleşme’nin birinci maddesine göre IMO’nün faaliyet alanı içinde yer almıyorsa Hukuk Komitesi böyle bir konu üzerinde hiçbir etkinlikte bulunamaz hiçbir müzakere yapamaz.

Hukuk Komitesi’nin aldığı karar dolayısıyla, MSC, 64. toplantısında Türk Boğazları konusunu gündeme almak zorunda kaldı. 64. toplantısında MSC, Türk Boğazları ile ilgili olarak Türkiye’nin yaptığı ulusal düzenlemelerin IMO Kural ve Tavsiyeleri ile, Montreaux Sözleşmesi ile ve uluslararası hukukla uyumlu olup olmadığı konusunu ele aldı. Sonuç olarak MSC, IMO’nün Kural ve Tavsiyeleri ile ilgili olarak yeni bir girişimde bulunmanın erken olacağını saptadı ve tespit edilmiş olan IMO Kural ve Tasviyeleri’nin bu alanda tecrübe sahibi üyelerce Türk Boğazları’ndaki seyir güvenliğinin geliştirilmesi ve deniz çevresinin korunması bakımından gözden geçirilmesi hakkındaki 65. dönem kararlarına atıfta bulundu.30

Türkiye’nin Türk Boğazları’nda kurduğu TAD (TSS) ve buna bağlı Kural ve Tavsiyelerle ilgili bir başka eleştiri de İstanbul ve Çanakkale Boğazları’nın dar bölgelerinde COLREG’in 10. değil, 9. kuralının uygulanması gerektiği yolundaki iddiadır. Bu sav, NAV 39 toplantısında OCIMF tarafından ve ayrıca MSC’nin 64. toplantısında Yunan delegasyonunca ileri sürülmüştür.31

Oysa, hernekadar COLREG, IMO’nun yetki alanına girerse de COLREG’le ilgili olarak yaptığı ulusal uygulama konusunda IMO’den görüş bildirmesini istemediği halde, bir devletin ulusal kurallarının “doğru” ya da “yanlış” olduğu konusunda IMO’nun görüş bildirme yetkisi tartışma götürür.

MSC’nin 65. toplantısında Rusya Federasyonu, Komite’ye Türk ulusal düzenlemelerinin UDÖ Kural ve Tavsiyeleri ile, uluslararası hukukla ve 1936 Montreaux Sözleşmesi ile ve özellikle “uğraksız geçiş özgürlüğü, yetki prosedürü ve kılavuzluk” konusundaki Konvansiyon hükümleriyle uyumlu olmadığını ileri sürdü. Rusya UDÖ’nün denizcilere tavsiye mahiyetinde bir karar kabul ederek Türk ulusal mevzuatının yok sayılmasını ve uluslararası hukuk alanında uluslararası boğazlardan transit geçiş hakkında genel kabul görmüş davranışlara uygun hareket etmelerini tavsiye etmesini istedi.32 Neyse ki UDÖ, bağlayıcı ulusal mevzuatın nazarı itibari alınmaması ve bağlayıcı niteliği olmayan, tavsiye niteliğindeki kararların gözönünde tutulması şeklindeki öneriyi kabul etmedi.

19. Genel Kurul’a hakim olan hukuksal mesele, özünde, bir kez daha tartışmaya egemen olan husus; Türk ulusal kurallarının meşruluğu idi. Rusya bir kez daha Türkiye’nin yaptığı ulusal düzenlemelerin IMO Kural ve Tavsiyeleri ile uyumlu olmadığının altını çizdi. Rusya ayrıca gemilerin bekletilmelerinin ya da geciktirilmelerinin 1 Temmuz 1994’ten beri uygulanan Tüzüğün uygulandığı dönemde %30 oranında arttığına ilişkin istatistiki bilgiler sundu. İleri sürülen gecikmelere ve Türkiye’nin ulusal mevzuatını IMO’nun Kural ve Tavsiyeleri’ne uygun hale getirmekten kaçınması ihtimaline karşı, Rusya Federasyonu, IMO’nun Kural ve Tavsiyeleri’ne, konunun sürekli olarak gözden geçirilmesine ilişkin bir hüküm konmasını talep etti.33

Şu anlaşılmaktadır ki, bir kez daha, IMO’yu hukuksal ve politik tartışmalara girmekten alıkoyacak prosedürel mekanizmaların yetersiz olduğu anlaşılmış oldu. Hukuk alanında uzman olmayan çeşitli delegasyonlar Türk ulusal düzenlemelerinin IMO Kural ve Tavsiyeleri ile ve uluslararası hukukla uyumlu olup olmadığı konusunda tartışmalara giriştiler. Oysa, IMO Ana Sözleşmesi'’de genel kurulun işlevleri arasında ulusal kuralların uluslararası hukukla ve konvansiyonlarla uyumlu olup olmadığını tahkik etmek yetkisi yoktur.34

19. Genel Kurul A.827 (19) sayılı kararı ile MSC tarafından kabul edilen Türk Boğazları’na ilişkin Kural ve Tavsiyeleri onayladı. Bununla birlikte sözkonusu kararın 5. Paragrafı şöyledir: “MSC, hükümetlerden gelen teklifleri, İstanbul Boğazı, Çanakkale Boğazı ve Marmara Denizi ile ilgili olarak konulmuş olan Kural ve Tavsiye’lerin işleyişini, bu Kural ve Tavsiyeler’deki değişiklik önerilerini gözden geçirmeli ve gelecek Genel Kurul’a bu konuda bir rapor vermelidir.”

Türk delegasyonu teklif edilen değişikliklere aşağıdaki nedenlerle karşı çıktı:

• Öncelikle NAV’da görüş birliğine varılan ve MSC’de kabul edilen karar tasarısı bir oydaşmanın yani consensus’un sonucu idi.

• İkinci olarak; önerilen değişiklik teklifi ile Türk Boğazları ile ilgili Kural ve Tavsiyelerin sürekli olarak gözlemlenmesi gibi bir görev yaratılmaktadır. Türkiye’nin beyanları ayrıca IMO’nun mevcut kuralları ve kabul edilmiş prosedürleri, her delegasyona NAV veya MSC toplantılarının gündemine bir madde konulmasını isteme hakkını tanımaktadır. Türklerin itirazı şöylece sonuçlanıyordu: Önerilen değişiklikler gereksizdir ve yalnızca politik amaç taşımaktadır.

Yukarıda, alıntı yaptığımız 5. Paragraf ilgili Hükümetin itirazına rağmen üye Hükümetlerin, bir üyenin iç işlerine karışması anlamına geliyordu. Eğer IMO’nun yasal yapısı böyle bir davranışa izin verseydi sorun yoktu. Ama IMO, her zaman teknik bir kuruluştu ve politik olmayan bir örgüttü. IMO’nun görevi ve işlevi Hükümetlerin iç işlerine karışmak değil, işbirliği mekanizmalarını sağlamaktır. IMO, seyir güvenliği ve deniz çevresinin korunması amacına yönelik olarak uluslararası konvansiyonlar ve kurallar çerçevesinde çalışan ve bunun için Hükümetlerarası işbirliğini gerçekleştirecek bir zemin teşkil eden bir kuruluştur. Bu satırların yazarının görüş ve düşüncesine göre yukarıda andığımız 5. paragrafın kabul edilmesi sonraki 4 yıl için tartışmaların uzamasına yol açmıştır.

Gerçekten, 19. Genel Kurul’un hemen sonrasında tartışmalar başladı. MSC’nin 67. dönem toplantısında Rusya Federasyonu’nun yukarıda andığımız 5. paragraf uyarınca hazırlanacak rapor için Türk Boğazları’nda IMO Kural ve Tavsiyeleri’nin uygulanmasını gözetmek amacıyla uluslararası bir komisyon kurulması yönünde öneride bulunması gerginliği arttırdı.35 Ayrıca, OCIMF, Türk Boğazları’nda bir similatör çalışması yapılarak Türk Boğazları’ndaki trafik akışının incelenmesini önerdi.36

Türkiye, eğer MSC Başkanı önerilerin gündeme alınmasını ve tartışılmasını kabul ederse, bu tartışmalara katılmayacağını bildirerek, üye devletlerin iç işlerine, kabul edilmesi imkansız müdahale önerilerin şiddetle karşı çıktı. Bunun sonucunda gerçekten istisnai bir olay gerçekleşti, IMO Genel Sekreteri şahsen olaya müdahale etti ve Komite’ye çalışmalarını teknik konularda odaklaştırmasını hatırlattı.

43. Denizcilik Alt Komite (NAV) toplantısının Türk Boğazları hakkında bir dönüm noktası olduğu kanıtlanmıştır.37 Uluslararası Denizcilik Örgütü’nün tarihinde ilk defa rapor hazırlanması için oluşturulan “Çalışma Grubu”nun kuruluşunu Türkiye önceki açıklamasına uygun olarak protesto etti. Çalışmalara katılma istemini Türk Delegasyonu’nun reddetmesine rağmen, Çalışma Grubu toplanmaya devam etti ve sunuş için bir rapor hazırladı.38 Rapor Türkiye,39 Rusya Federasyonu,40 Bulgaristan41 ve OCIMF42 tarafından sunulan belgelere dayanmaktaydı.

Rapor, gemi trafiğinin sık sık durdurulması, Türk Boğazları Rapor sistemine riayet edilmesi gibi konulara yer veriyordu. Rapor ayrıca geçişlerin geçici olarak durdurulmasını azaltmak üzere TSS’ler (TAD) içinde “dikkatle seyredilecek alanlar” (precautionary area) yaratılması, SOLAS’ın (DCGS) V/8-1 hükmüne uygun olarak zorunlu rapor sistemi konması, Boğazlardaki trafik akışının uluslararası bir grup uzman tarafından izlenmesi ve analiz edilmesi gibi tavsiyeler içeriyordu. Daha ilginç olanı raporun sonuç kısmında belirtilen belli konularla ilgili olarak NAV Alt Komitesi’nin belli girişimlerde bulunması talebini içermesidir. Bunlardan iki örnek verelim:

- COLREG olarak kısaltılan Denizde Çatışmayı Önleme Kuralları’nın 9. kuralının Türk Boğazları bölgesinde ayrılacak “dikkatle seyredilecek bölge”lerde (precautionary area) uygulanması,43

- Türk yetkili makamın Boğazlardaki trafiği tek yönlü duruma getirmesi görmenin 1 milin altına düşmesi gibi istisnai durumlarda mümkündür; geçişi tümü ile durdurması (askıya alması) ise sadece mücbir sebep halleri ile görmenin yarım milin de altına düşmesi gibi çok istisnai hallerde mümkündür.44

Çalışma Grubu, Denizcilik Alt Komitesi’nden kıyı devletinin (yani Türkiye’nin) iştiraki olmadan ve çok güçlü itirazlarına rağmen hazırlanan raporu benimsemesini istedi. Rapor Türk Ulusal Tüzüğü’nde önemli değişiklikler yapılmasının gereğini ortaya koyuyor ve mevcut TSS’iler (TAD) ile ona bağlı Kural ve Tavsiyelerde önemli değişiklikler öngörüyordu. Örneğin Türk Tüzüğü DÇÖK (COLREG)’nun dar alanlara ilişkin 10. maddesinin uygulanmasını öngörüyordu, oysa değişiklik COLREG’In 9. kuralının uygulanmasını öneriyordu. Türk Tüzük hükümlerinde büyük gemiler ile tehlikeli yük taşıyan gemiler için trafiğin geçici olarak durdurulması ve tek yönlü trafiğin düzenlenmesi yetkisi idareye veriliyordu; oysa raporda önerilen değişiklik gemilerin geçişini durdurmaya sadece olağanüstü durumlarda izin verilmesini öngörüyordu.

Bunlara bakarak, “Çalışma Grubu IMO’nün hukuksal yetkisini aşmasını mı istemiştir?” sorusu akla geliyor!

Neyse ki, NAV 43 Raporunun kabul edilmesi ile doğabilecek büyük hukuki ihtilaf, Türkiye’nin 19. Genel kurulun istemine uygun olarak hazırlanacak raporun çalışmasına katılmayı kabul etmesiyle ve NAV 43 Raporunun terk edilmesiyle önlenmiş oldu.

71. Deniz Güvenliği Komite dönem toplantısında tartışılan asıl konu; Türk Boğazları raporunun hazırlanmasında, çalışma grubunun gemilerin rotasını tespit için COLREG kural 9’un yine COLREG kural 10 yerine Türk Boğazları’nda uygulanışıydı ve Türk Ulusal Tüzüğü’nün Montrö Anlaşması, Uluslararası Deniz Hukuku Sözleşmesi ve Uluslararası Hukuka uygun olmadığı iddiasıydı. Deniz Güvenliği Komitesi dönem toplantısı başkanı, Amerikan Delegasyonu tarafından, yaklaşık 6 yıldan beri gündeminde olan Türk Boğazları meselesi hakkında güvenilir sonuçlara odaklanması için teşvik edildi.45 Buna dayanarak Başkan kural 9 ve 10’un olumlu ve olumsuz yanlarını araştırmaları bunu yaparken de IMO’nun kabul ettiği sistemle oluşmuş deniz çevresinin güvenliği ve korunması için gerekli olan esasları gözönüne almaları için çalışma grubu oluşturuldu. Çalışma grubuna verilen bu çerçeve daha sonra daraltılarak sadece insan unsurunun gözönünde tutulması ve ekonomik, politik ve hukuksal ögelerin dışlanması istendi.

1994 yılından itibaren; Ulusal Kuralların uygulanmaya başlaması ve Türk Trafik Ayırım Düzeni ile ona bağlı Kurallar ve Tavsiyelerin benimsenmesi ile Türk Boğazları’nda olan kaza sayısında önemli ölçüde azalma oldu. Deniz çevresinin korunması ve gemi seyrinin güvenliği hakkındaki tartışmalar; ortamın hukuk ve politikadan arındırılmasıyla ve konunun bu şekilde aydınlanması ile sona ermiştir. Çalışma Grubu, alınan başarılı sonuçlar üzerine daha fazla tartışmaya, rapor hazırlamaya gerek olmadığı sonucuna vardı ve bu konu üstünde daha fazla durulmamasını tavsiye etti. Tavsiyeler 71. Deniz Güvenliği Komitesi toplantısında kabul edildi ve 21. Genel Kurul’da (Asamblede) benimsendi.

IMO gemilerin güvenli seyri ve deniz çevresinin korunması için dolambaçlı ve yan yollara sapmadan, 7 yıl süren bir çalışma sonunda görevini yerine getirmiş oldu.

IMO’nün Türk Boğazları ile ilgili deneyimi kural dışı mıydı? Bu husus daha fazla bir çalışmayı gerektirmektedir. Bu makalenin kapsamı bu kadar geniş değildir. Bununla birlikte, IMO’nün prosedüral uygulamaları için bu olay önemli bir inceleme konusu oluşturmaktadır. Kuşkusuz Türk Boğazları’nın tarih içindeki önemi politik önemini de arttırmaktadır. SOLAS (DCGS), Gemilerin Rotalandırılması Genel Hükümleri ve 1982 BMDHS ile IMO’ya verilen TSS’ler (TAD) kurmak yetkisini örgüt kendi işlevleri kapsamı dışındaki konulardan ve özellikle hukuksal ve politik konulardan uzak durarak değerlendirmeli; Konuyu tamamıyla teknik bakımdan ele almalıdır.

IMO’nun teknik konularla ilgilenen bir Uluslararası Örgüt olduğunu ve hukuksal sorunlarla ilgili olarak fonksiyonu bulunmadığını gösteren bir örnek olmak üzere, konunun uzmanı ünlü bir yazardan, Bay Lewis M. Alexander’dan şu alıntıyı yapalım :

“Ada ülkelerinin TSS’leri ile, oradan geçen geminin bayrak devleti arasında çıkan ihtilaf nasıl halledilecektir? IMO bu TSS’leri onaylayan bir kuruluştur ama, bu yüzden çıkacak ihtilafların hal(çözüm) mercii değildir”46

Örgüt koruyucu mekanizmalar sağlama yerine yeni bir takım prosedürler yaratmaktan kaçınmalıdır. Gerçekten, IMO koridorlarında, boğazlarla ilgili 6 yıl süren çalışmalar boyunca, IMO’nun kaçınabileceği birçok sorunla karşılaşılmıştır; eğer Hukuk Komitesi Rusya’nın verdiği yazılı kağıt üzerine IMO’nun ana sözleşmesi ile öteki ilgili mevzuatı gözönünde tutarak kendi yetkisi konusunda ciddi bir inceleme yapsaydı bu sorunlarla hiç karşılaşılmayacaktı. Belki de Hukuk Komitesi bir alt komite oluştururken öncelikle konunun örgütün çalışma alanına girip girmediğini sormalıydı.

Denizcilikle ilgili konularda etkili konumunu muhafaza etmek için, IMO’nun politikadan uzak ve tarafsız tutumunu sürdürmesi esastır.

Türk Boğazları meselesi IMO’nun mevcut alt yapısı hakkında önemli bir deneyim olarak görünüyor ve IMO’ya kendi prosedürünü yeniden gözden geçirmesi için fırsat veriyor.

___________________________________________

Yazarın Diğer Yazıları:

• Saros Körfezi'ni Yaşatalım (04 Haziran 2004)
• IMO ve Türk Boğazları (6 Nisan 2004)
• Türk Boğazları: Dünü, Bugünü ve Yarını-1 (Şubat 2004)
• Montrö Anlaşması ve Türk Boğazları (Ekim 2003)
• Boğazlarda Türk-Rus İlişkileri (Haziran 2003)
• AB Üyeliği ve Türkiye (Nisan 2003)

• Irak Krizi ve Türk Boğazları(Mart 2003)

• IMO ve Türkiye (Şubat 2003)

___________________________________________